Inhoud

Waarover gaat de ondersteuningsplicht?

Zorgplicht

Te weinig concreet

Precendentwerking: echt of beleving?

Responsivisme: doorgeschoten responsiviteit en particularisme

Willekeur en vriendjespolitiek

En de bestuurscultuur?

Gebruikte literatuur

 

Waarover gaat de ondersteuningsplicht?

Artikel 2:1 van de Awb, waarin sinds 1993 is geregeld dat de burger zich kan laten bijstaan of vertegenwoordigen in zijn contacten met de overheid, is een uitvloeisel van de wens van de wetgever om ongelijkheid tussen de burger en de overheid te compenseren. Dit vloeit voort uit het beginsel van equality of arms. Het nieuwe eerste lid is tijdens de behandeling van het wetsvoorstel verplaatst van afdeling 2.3, waar het elektronisch verkeer met de overheid is geregeld, naar afdeling 2.1., waar de meest basale beginselen voor de omgang met burgers staat. Aanvankelijk ging het enkel over ondersteuning bij digitale communicatie met de overheid, maar als gevolg van recente kritiek over de te grote afstand tussen de overheid en de burger, is de reikwijdte ervan uitgebreid.

Hett artikel benadrukt de verplichting van de overheid om burgers en bedrijven te ondersteunen. Dit gebeurt door een algemene verplichting voor de overheid om passende hulp te bieden bij de interactie tussen de overheid en de burgers. De specifieke invulling, vormgeving en differentiatie hiervan worden aan het vrije oordeel van het bestuursorgaan overgelaten. Dit waarborgt dat de aard van de dienstverlening gerespecteerd wordt, en geeft bestuursorganen de vrijheid om te bepalen welke vorm van ondersteuning het meest geschikt is voor hun doelgroep(en). De ondersteuning kan variëren van algemene voorzieningen, zoals informatieverstrekking of openbare internettoegang (zoals vaak geboden wordt door bibliotheken), tot op maat geboden hulp, zoals assistentie via digitale chat, telefonische ondersteuning, of persoonlijke hulp aan de balie (zie Kamerstukken II, 2018–2019, 35 261, nr. 3 p. 7). De wetgever koppelt dit nieuwe artikel aan een verandering in de ambtelijke cultuur (zie Kamerstukken I, 2022–2023, 3 261, nr. D 14, p. 14-16).

Zorgplicht

De wetgever heeft met opzet het eerste lid geformuleerd als een zorgplicht in plaats van een individueel recht voor de burger en ondernemer. Bestuursorganen moeten op grond hiervan hun diensten helder en begrijpelijk aanbieden en moeten burgers en bedrijven bijstaan in het begrijpen van hun verplichtingen. Dit kan onder andere inhouden dat de overheid informatie verstrekt over de stappen die gevolgd moeten worden of de benodigde documenten bij het invullen van formulieren, het aanvragen van toeslagen of het indienen van bezwaarschriften.

De toelichting stelt dat bestuursorganen verplicht zijn beleid te ontwikkelen en passende maatregelen te treffen om burgers te ondersteunen (Kamerstukken II 2018–2019, 35 261, nr. 3, p. 38). Beleidsregels zoals bedoeld in artikel 1:3 lid 4 van de Algemene wet bestuursrecht zijn niet verplicht. De concrete invulling van dit ondersteuningsbeleid is volgens de wetgever afhankelijk van de deskundigheid van het betreffende bestuursorgaan en kan variëren op basis van de organisatie, het type dienstverlening en de doelgroep. De regering laat ruimte voor beoordelingsvrijheid bij de invulling van de zorgplicht, waardoor bestuursorganen aanzienlijke vrijheid hebben in de organisatie van hun werkzaamheden. De zorgplicht is volgens de wetgever primair bedoeld om de organisatie van de werkzaamheden te sturen, niet om burgers meer rechten te geven (Kamerstukken I, 2022–2023, 35 261, nr. F p. 4).

Burgers en bedrijven hebben wel het recht om bestuursorganen aan te spreken op het gevoerde beleid en de genomen maatregelen, maar gezien de formulering als zorgplicht is dit niet direct gericht op rechtsgevolgen. Hoewel begrijpelijk, benadrukt dit tegelijkertijd de vrijblijvende aard van dit nieuwe artikel. Volgens de wetgever hebben belanghebbenden recht op passende ondersteuning die is afgestemd op hun specifieke behoeften, maar is het moeilijk om een algemene ondergrens voor ondersteuning vast te stellen. Belangrijk is dat de ondersteuning transparant is en inspeelt op de behoeften en mogelijkheden van de doelgroep. Zij moet zo vormgegeven zijn dat de doelgroep de dienst normaal gesproken kan afnemen, rekening houdend met maatschappelijke voorzieningen en de eigen verantwoordelijkheid van de doelgroep om aan bepaalde eisen te voldoen.

Het nieuwe eerste lid schrijft niet voor dat maatwerk of persoonlijk contact altijd beschikbaar moet zijn. Het bestuursorgaan beoordeelt of dit nodig is, gebaseerd op de behoeften en capaciteiten van de doelgroep. De adequaatheid van de communicatie in individuele gevallen en de redelijkheid van de geboden ondersteuning kunnen worden getoetst door de bestuursrechter en kunnen onderwerp zijn van een klacht of behandeling door de ombudsman (Kamerstukken II, 2018–2019, 35 261, nr. 3 p. 38-39). Wat betreft de afdwingbaarheid heeft de minister aangegeven dat naast de mogelijkheid om in bezwaar te wijzen op de (als onvoldoende ervaren) aard en omvang van ondersteuning, het klachtrecht een oplossing kan bieden (Kamerstukken II, 2018–2019, 35 261, nr. 4, p. 7).

Bij het beoordelen van de benodigde ondersteuning moet het bestuursorgaan rekening houden met de informatie over de belanghebbende die naar voren komt in de loop van een procedure bij een aanvraag, en moet het bezien of er sprake is van bijzondere omstandigheden. Dit vloeit voort uit de beginselen van behoorlijk bestuur zoals vastgelegd in de artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht. Als een burger een aanvraag te laat of onjuist indient vanwege onvoldoende ondersteuning door het bestuur, kan dit een rol spelen bij onder meer ontvankelijkheidsvragen (Kamerstukken I, 2022–2023, 3 261, nr. D 14, p. 14-16).

Te weinig concreet

Erg behulpzaam is de wetgever niet bij het handen en voeten geven aan de zorgplicht. Dat is wel nodig omdat – zo blijkt uit publicaties en ervaring – het niet alleen bij burgers, maar ook bij overheidsfunctionarissen zelf aan ‘doenvermogen’ (vakmanschap) op dit gebied ontbreekt (Raat 2021). Zij moeten, zeker waar het gaat om individuele gevallen, snel kunnen beoordelen of en zo ja welke hulp een burger of ondernemer nodig heeft bij het doen van een aanvraag of het voldoen van een toeslagenschuld. Dat is een enorm moeilijke en ingewikkelde taak, die vaak op het bord ligt van daartoe onvoldoende geschoolde of ervaren medewerkers. De wetgever denkt hierover licht in die zin dat de toelichting niet verder komt dan het ‘voeren van beleid’ en verwijzing naar een aantal nog niet afgeronde projecten die bovendien weinig eenduidigheid en concrete handreikingen laten zien. Zonder deze handen en voeten zal de nieuwe zorgplicht vooral symboolwetgeving blijven.

De kern van deze nieuwe ondersteuningsplicht is dat de overheid niet langer kan afwachten, zoals in de afgelopen decennia vaak gebeurde in wat we 'beschikkingenfabrieken' noemen, totdat een rechter of klachteninstantie oordeelt dat er iets mis is gegaan. In de literatuur wordt deze plicht vooral gezien in het licht van rechtszekerheid, gelijkheid en dienstbaarheid (zie bijvoorbeeld Scheltema & Ippel 2021). Het draait om een responsieve rechtsstaat, waarin de overheid er voor de burger is en niet andersom. De overheid heeft niet alleen de taak om de geldende regels uit te leggen, maar moet er ook voor zorgen dat burgers deze regels kunnen naleven.

Precendentwerking: echt of beleving?

Met name het gelijkheidsbeginsel en de angst voor precedentwerking worden door de auteurs genoemd als redenen om terughoudend te zijn (Scheltema & Ippel 2021, p. 20), een reden om 'niets te doen'. De angst voor precedentwerking lijkt op zichzelf een vrees te zijn, zoals duidelijk wordt uit een wetenschappelijk onverantwoorde, anonieme bloemlezing. Dit document van het project Burgergerichte Overheid van het Ministerie van Justitie en Veiligheid 2022 (zoals aangehaald door Ortlep et al. 2023) is op wonderlijke wijze tot stand gekomen. Diverse deelnemers, waaronder ikzelf, konden meedoen aan digitale sessies waarin hen werd gevraagd om snel zinnetjes in te typen in een systeem. In hoeverre het hier ging om ‘beleving’ of om de weergave van weldoordachte ervaringen of feiten, is niet onderzocht. Methodologisch is dit project – net als de meeste andere overheidsprojecten op dit gebied – niet verantwoord.

De vraag is of men écht bang is voor een beroep op het gelijkheidsbeginsel, of dat men deze angst strategisch gebruikt om niets te doen, bijvoorbeeld om vooringenomenheid of favoritisme te verbergen (zie Theunisse 2019). Traditioneel geldt in het bestuursrecht de verplichting om op een zorgvuldige manier alle relevante feiten, omstandigheden en belangen af te wegen, onder andere op basis van artikel 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht. Alleen als na deze afweging sprake is van een vergelijkbare situatie, heeft de burger recht op gelijke behandeling; in alle andere gevallen niet. Het probleem ligt waarschijnlijk niet zozeer in het onvermogen of de onwil om gelijkheid of ongelijkheid vast te stellen, maar eerder in willekeurige machtsuitoefening (Raat 2007 en 2021).

Responsivisme: doorgeschoten responsiviteit en particularisme

Tot op heden zien we weinig concreet beleid op dit gebied bij overheidsinstanties. Het risico bestaat dat deze ondersteuningsplicht vooral afhankelijk zal zijn van de professionaliteit van de ambtenaren waarmee de burger toevallig te maken krijgt. Dit geldt zowel tijdens de besluitvormingsfase als in de fase waarop het eerste lid van toepassing is: informatie, communicatie en praktische hulp. Deze aspecten worden doorgaans niet goed gedocumenteerd, en controle op de uitvoering in bijvoorbeeld een callcenter, aan een loket of aan de keukentafel ontbreekt vaak. Dit vormt een aanzienlijk risico voor de rechtsstaat (Schulmer et al. 2019, p. 2; Raat, 2021, pp. 5-6).

Op basis van de literatuur over streetlevel bureaucracy, gebaseerd op Lipsky's klassieke werk (dat het deel van organisaties omvat dat direct contact heeft met de buitenwereld, variërend van uitvoerende ambtenaren tot de rechterlijke macht), weten we dat ambtenaren mensen vaak categoriseren op basis van sociale constructies en mentale shortcuts zoals vooroordelen, ingroup bias, sympathie, antipathie en hun eigen morele waarden (Lipsky 1980, zie ook Kahneman 2016). Hierom moeten we voorzichtig zijn met het bevorderen van empathie of het volgen van persoonlijke waarden bij het uitvoeren van publieke taken, zoals sommige juridische auteurs en consultants voorstellen (Koenraad 2021, Van Ommeren 2022). Deze eigenschappen zijn immers moeilijk aan te leren of te veranderen, en belangrijker nog, ze leiden niet altijd tot een eerlijke verdeling van ondersteunende taken.

Het risico van favoritisme - het bevoordelen van de ene klant boven de andere - is levensgroot bij de toepassing van artikel 2:4 lid 1 Awb. Het verstrekken van informatie, een van de taken die onder de ondersteuningsplicht vallen, is hiervoor bij uitstek geschikt, omdat dit vaak op een informele en ongecontroleerde manier gebeurt. In feite is dit een manier om sommige klanten anders te behandelen dan anderen zonder direct de bureaucratische regels te overtreden. De verstrekte informatie heeft vooral betrekking op hoe men de organisatie moet benaderen om zijn rechten te kunnen uitoefenen. Lipsky noemt dit ‘how to work the system’ (Lipsky 1980, p. 61). Het gaat vaak om het verstrekken van speciale informatie die niet beschikbaar is op de website, in brochures of in regelgeving, of tips om empathie op te wekken, zoals ‘extra zielig lijken’.

Willekeur en vriendjespolitiek

Ambtenaren kunnen burgers ook leren hoe ze dingen gedaan kunnen krijgen, niet alleen bij hun eigen organisatie, maar ook bij andere instanties. Deze aanpak heeft meestal een herverdelend effect: deze burgers slagen erin sneller door het systeem te navigeren dan anderen, wat betekent dat ze bijvoorbeeld sneller een Wmo-voorziening kunnen krijgen dan burgers in vergelijkbare omstandigheden (Lipsky 1980, p. 62). In het beste geval ontwikkelen ambtenaren methoden die hen in staat stellen om het publiek op een eerlijke, passende en succesvolle manier te behandelen. In het ergste, en meest voorkomende, geval geven ze toe aan favoritisme, stereotypering en routinematig gedrag, allemaal ten dienste van persoonlijke of organisatiedoelen, en niet van het ondersteunen van burgers (Lipsky 1980, p. xii). Vakmanschap en zelfcontrole zijn hier onontbeerlijk, maar niet automatisch een gegeven.

Omdat burgers sterk afhankelijk zijn van de professionaliteit en willekeur van de betrokken ambtenaar bij deze ondersteuningstaak, wordt er veel van deze ambtenaar en het bestuursorgaan gevraagd, zelfs als het slechts om een zorgplicht gaat (Doornbos 2018, nr. 53.4). Zowel de wetgever als juridische auteurs besteden onvoldoende aandacht aan de complexe uitvoeringspraktijk van deze taak. Algemene Beginselen van Behoorlijk Maatwerk zijn niet voldoende volgens rechtssociologen en gedragswetenschappers. Deze beginselen bieden weliswaar een globaal en weinig vernieuwend normatief kader, maar geven geen praktische richtlijnen voor concrete situaties. Symbolische klantvriendelijkheid of rechtvaardigheid zijn weliswaar belangrijke begrippen voor bestuurders en consultants, maar in de praktijk worden deze waarden lang niet altijd nageleefd. Bovendien is de kans groot dat ze juist een kleine groep burgers bevoordelen (de 'ingroup' of mensen met vaardigheden) (Lipsky 1980, p. 42-46, Raat 2007, Raaphorst & Loyens, 2020, Linthorst & Oldenhof, 2020).

En de bestuurscultuur?

Een rechtsstatelijke bestuurscultuur kan weliswaar een positieve invloed hebben op het gedrag van individuele ambtenaren, maar dit laat zich niet afdwingen met wetgeving of grootschalige projecten. Uit onderzoek in de organisatiekunde en -psychologie weten we dat de meeste cultuurveranderingsinitiatieven mislukken, simpelweg omdat menselijk gedrag moeilijk te veranderen is (Bandura, 2002). Daarnaast is cultuur niet de enige factor die telt; uiteindelijk draait het om het gedrag van individuele mensen, dat soms beïnvloed kan worden door cultuur, beleid of regels, maar soms ook niet.

De realiteit, zoals blijkt uit onderzoek naar de juridische integriteit van organisaties, is complex. Elke medewerker is anders, evenals elke burger en zijn of haar situatie. In sommige gevallen worden regels strikt gevolgd, terwijl ze in andere situaties worden overtreden. Dit kan te maken hebben met persoonlijke opvattingen over burgers, of juist met bredere opvattingen over menselijkheid en klantgerichtheid. In sommige situaties zetten mensen zich extra in, terwijl ze dat in andere gevallen niet doen, afhankelijk van de regels en werkwijzen van de organisatie. Het naleven van gelijkheid en onpartijdigheid wordt soms volledig genegeerd in beoordelingen (Raat 2007, p. 149).

De meest effectieve manier om ervoor te zorgen dat de overheid haar zorgplicht optimaal vervult, is niet alleen door voldoende steun, tijd en middelen te bieden voor de uitvoering ervan, maar ook door zorgvuldig te werven en op te leiden. Vakmanschap komt grotendeels overeen met wat in de HR-wereld competenties worden genoemd.

Competentie

Wetenschappelijk onderzoek toont aan dat bepaalde (voornamelijk onveranderlijke) persoonlijke eigenschappen en waarden met elkaar samenhangen. Het werven en selecteren op basis hiervan wordt door psychologen als de meest effectieve methode beschouwd (Wang et al., 2023; De Vries et al., 2023; Raat 2023). Om ervoor te zorgen dat ambtenaren die zijn geselecteerd op basis van publieke waarden goed functioneren, is vervolgens voldoende kennis van het recht, bewustwording van hun eigen gedrag en de juiste vaardigheden vereist, zodat het bestuursorgaan zijn ondersteunende rol goed kan vervullen. Dit vereist rechtsstatelijkheid als evenwichtskunst in plaats van responsivisme, zoals ik in 2007 beschreef. Het kost tijd om een kritieke massa van medewerkers op deze manier te veranderen of vervangen.

Gebruikte literatuur

M. Alvesson & S. Sveningsson (2008) Changing Organizational Culture, Cultural change work in progress. London and New York: Routledge
J. Anglim et al (2017), HEXACO personality and Schwartz's personal values: A facet-level analysis, Journal of Research in Personality, Volume 68, 2017, Pages 23-31
A. Bandura (2002), Selective Moral Disengagement in the Exercise of Moral Agency, Journal of Moral Education, Vol. 31, No. 2, 2002, p. 101-119
J.A. Chatman (1989) Improving interactional organizational research: A model of person-organization fit. Academy of Management Review, 14(3), 333–349
J. Coble Vinzant en L. Crothers (1998), Street-Level Leadership, Discreton and Legitimacy in Front-Line Public Service, Georgetown University Press, Washington D.C. 1998
N. Doornbos (2019), ‘Naar een meer responsief bestuursrecht? Verder bouwen aan het huis van de rechtsstaat’, in: T. Barkhuysen e.a., 25 jaar Awb. In eenheid en verscheidenheid, Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 567-578
A. Furnham (1998), The psyhology of behaviour at work, The individual in the organization, Psychology Press, London
M. Hoogwout (2002), ‘Klantgemak als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur,’ in: Openbaar Bestuur, nr. 6-7, pp. 33 – 35
M.H. Ippel & M. Scheltema (2023) ‘De rechtsstatelijke zorgplicht’, in: Zorgplichten in
het bestuursrecht,VAR preadviezen 2023, Bju, p. 7-76
D. Kahneman (2016), Ons feilbare denken, Thinking, fast and slow, Business contact
D. Kahneman et. al. (2021) Ruis, Waarom we zo vaak verkeerde beslissingen nemen, en hoe we dat kunnen voorkomen, Nieuw Amsterdam, 2021
L.M. Koenraad (2021), Empathisch bestuursrecht, NTB 2021/61
E. Linthorst & L. Oldenhof (2020), Maatwerk aan de keukentafel: van ‘hoera’ begrip tot betwiste norm, NTB 2020/209
M. Lipsky (1980), Street level bureaucracy, Dilemmas of the Individual in Public Services, Russel Sage, New York 1980
E. Lukacik & S. Bourdage (2020), I like what I see: Attraction to organizations and Honesty–Humility, Personality and Individual Differences, Volume 161
S. Maynard Moody & M. Musheno (1999), Morality over legality: Invoking Norms from the Front-Lines of Government, Chicago
Ministerie van Justitie en Veiligheid (2022), Een beschikkingenfabriek - een bloemlezing van citaten over procedures tussen burger en overheid en het procedeergedrag van de overheid
P. Nicolaï (1990), Beginselen van behoorlijk bestuur, Kluwer, Deventer
P. Nonet & P. Selznick (1978), Law and Society in Transistion: Toward Responsive Law, Harper & Row, New York
NTB (red.) 2018, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, Themanummer responsiviteit, 2018, afl. 5, geheel
R. Ortlep et. al. Dilemma tussen menselijke maat en angst voor precedentwerking en willekeur, Amsterdam 2023
OESO (2003) - OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in Public Service, Paris: OECD
OESO (2019) OECD Recommendation of the Council on Public Service Leadership and Capability, OECD/LEGAL/0445
OESO (2021) OECD Framework and Good Practice Principles for People-Centred Justice, Paris: OECD Publishing
F.J. Van Ommeren, F.J. (2022), Op zoek naar rechtsstatelijke cultuur, essay NJB 2022/2697 (afl. 38, p. 3136-3141)
N. Raaphorst & K. Loyens (2020), From poker games to kitchen tables: How social dynamics affect frontline decision making. Administration & Society, 52 (1)
C. Raat (2007) Mensen met Macht, rechtsstatelijkheid als organisatiedeugd voor maatschappelijke organisaties Den Haag: Bju
C. Raat (2011), In bezwaar, Handleiding voor de rechtspraktijk, Den Haag: Sdu
C. Raat (2023), Instrument voor hulp aan organisaties om mensen met hoge ethische normen aan te trekken en te behouden, Beroepseer 2023
C. Raat (2022-1), Ethiek en integriteitszorg, handboek voor de overheidsjurist, Amsterdam: Berghauser Pont Publishers
C. Raat (2022-2), Grondslagen van het recht op ambtelijk vakmanschap, In: Jansen et al (red.) Het recht op ambtelijk vakmanschap, Beroepseer, p. 27-34
C. Raat & J. Remmé (2021), Integrity in Toxic Public Organizations Solving Wicked Problems for Street Level Workers in Distress, EGPA Conference paper, verkregen van https://www.researchgate.net/publication/354463224_Integrity_in_Toxic_Public_Organizations_Solving_Wicked_Problems_for_Street_Level_Workers_in_Distress
C. Raat (2021) Gij zult maatwerk leveren, maar hoe dan? PB 2021/8 nr. 226
B. Rothstein (2011), The Quality of Government: Corruption, Social Trust and Inequality in a Comparative Perspective. Chicago: The University of Chicago Press
E.H. Schein (1985) Organizational Culture and Leadership. San Francisco: Jossey-Bass
Schulmer, F.M.E. et al (2019), De omgekeerde toets getoetst, Gst. 2019/154
P. Selznick (1992), The Moral Commonwealth, Social Theory and the Promise of Community, California University Press, Berkeley
W. Slingerland(2019). Network Corruption: When Social Capital Becomes Corrupted. Eleven International Publishing
M.H.W.C.M. Theunisse (2019), Artikel 2:4 Awb gewogen: de rol van schijn van vooringenomenheid en schijn van belangenverstrengeling, JBPLUS 2019(3))
R.E. De Vries (2010), De nachtmerrie van elke werkgever, Het explosieve mengsel van lage Integriteit, lage Consciëntieusheid en lage Verdraagzaamheid, Gedrag & Organisatie 2016 (29), p. 316-346
De Vries et. al. (2023), Handleiding Nederlandstalige HEXACO-PI-R, Amsterdam: VU
B. Wang, W. Andrews & R. E. de Vries (2023), HOT and Attractive? The Hazardous Organization Tool as an Instrument to Avoid Attracting and Retaining People with Low Ethical Standards, Journal of Business and Psychology
WRR (2017) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Weten is nog geen doen, Den Haag