Angstcultuur als ontslaggrond?

Noot bij CRvB 4 maart 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:473)

Fouten in (gebruik van) integriteitsonderzoek nadeling voor werkgever, werknemer en melders

Caroline Raat

Deze noot zal worden opgenomen in een redactioneel artikel in Sdu PB

Samenvatting uitspraak      

Het college van B&W van de gemeente Hardenberg (verweerder) ging over tot buitengewoon verlof en ontslag op andere gronden van een medewerker in een leidinggevende positie (appellante). Reden was dat verweerder zou zijn gebleken dat de appellante  van afdeling niet ‘in control’ is en hem veel signalen bereiken dat personen zich door de wijze van aansturing door appellante onveilig of bedreigd voelen. Nadat er al maatregelen getroffen waren tegen appellante, onder meer buitengewoon verlof, ontzegging van toegang tot gebouw en systemen en een contactverbod, en nadat appellante een vertrekvoorstel afwees, kwam er pas een onderzoek. Dat werd uitgevoerd door een ingehuurde deskundige, Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten (BING, een van de vele bedrijven op dit gebied). Het ging om een zogeheten signalenonderzoek naar de signalen van ongewenste bejegening door betrokkene. Ondanks dat het slechts een signalenonderzoek was, zou volgens dit bureau toch in objectieve zin sprake van ongewenst gedrag door intimiderend, vernederend of bedreigend taalgebruik en/of opmerkingen. In de overige gevallen gaat het volgens de onderzoekers om gedrag dat weliswaar weinig tactvol is, maar in objectieve zin niet zondermeer als ongewenst kan worden aangemerkt.

De Raad maakt hier korten metten mee. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het buitengewoon verlof en de ordemaatregelen noodzakelijk waren en dat een gesprek met betrokkene hierover niet mogelijk zou zijn geweest. In de overgelegde stukken wordt dit niet concreet gemaakt. Nu het college aan betrokkene geen bijzonder verlof had mogen verlenen, had het college het verlof van betrokkene ook niet naar evenredigheid mogen verminderen. Ontslag op andere gronden ten onrechte gegeven. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding. Het lijkt erop dat er zelfs geen functionerings-, beoordelings- of verbetertraject is geweest.

Het college heeft volgens de Raad de signalen dat personen zich door de wijze van aansturing van betrokkene onveilig of bedreigd voelen niet concreet kunnen maken en hierover evenmin met betrokkene een gesprek gevoerd, maar in plaats daarvan ervoor gekozen om direct een onderzoek naar het gedrag van betrokkene te laten verrichten. Het college beweerde, ook nog ter zitting dat er sprake was van een angstcultuur en dat dit bleek uit verklaringen van medewerkers aan de algemeen directeur a.i.  Die had in de gesprekken met de medewerkers vertrouwelijkheid toegezegd zodat zij hierover niet met appellante kon spreken. De Raad vindt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het buitengewoon verlof en de ordemaatregelen noodzakelijk waren en dat een gesprek met appellante hierover niet mogelijk zou zijn geweest.

Voor ontslag ‘op andere gronden’ kan grond bestaan als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet kan worden verlangd. Dit impliceert dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit duidelijk moet zijn dat herplaatsing elders binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat te verwachten is. De Raad oordeelt dat op het moment van ontslag geen sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding

Het college verwees naar het signalenonderzoek van BING, maar daaruit blijkt geen verstoorde arbeidsverhouding ten tijde van het ontslag. Het college beweert weliswaar, onder verwijzing naar het rapport van BING om te betogen dat er een breed gedragen gevoel van onveiligheid op de werkvloer was, maar heeft dit ‘breed gedragen gevoel’ niet concreet kunnen maken. Er zijn geen andere bronnen over verklaringen De twee ‘objectieve’ gevallen in het rapport van BING dateren van vele jaren voorafgaand aan het rapport.

Omdat de Raad concludeert dat er geen grondslag was voor het ontslag, gaat de Raad verder niet in op de grieven tegen het rapport van BING.

Noot

Deze noot begint waar de CRvB ophoudt, namelijk de vraag: wat stond er allemaal in dat rapport van BING, en wat was de status van dit rapport? In integriteitsland is veel aan de hand, en meldingen over ongewenst gedrag halen ook vaak de media, of dat nu gaat over politieke partijen, de cultuur- of sportsector. Omdat er aan onderzoekers op dit terrein geen enkele deskundigheidseis wordt gesteld – de vergunning voor particulier onderzoeker (‘privé-detective’) waarvoor een kort en beperkt examen op MBO2-niveau is vereist, stelt hieraan geen eisen. Bij BING werken in elk geval onderzoekers met een relevante academische vorming, zoals criminologie, maar ook mensen met bijvoorbeeld een (academische) juridische opleiding zonder objectief controleerbare kennis, omdat er geen wettelijke normen worden gesteld aan onderzoeksvaardigheden.

Dat zien we vaker. Een ‘keurmerk particulier onderzoeksbureau’ of ‘gecertificeerd vertrouwenspersoon ongewenste omgangsvormen’ klinkt mooi. Maar dit is certificatie middels zelfregulering. Dat wordt getoetst met ISO 9001 (de breedste ISO-norm die er is, die kijkt naar kwaliteitsprocedures in 39 uiteenlopende branches, van winning van delfstoffen, distributie van gas, horeca tot opleiding). De gecertificeerden mogen zelf hun kwaliteitsnorm bepalen en in een handboek opnemen. Dat betekent dat er bijvoorbeeld voor het hiervoor genoemde keurmerk op allerlei aspecten wordt gecontroleerd, waaronder in het laatste geval op ‘ervaring’, niet op aantoonbaar kennisniveau. Bovendien gebeurt dat door certificeringsbedrijven die over het hele brede ISO 9001-terrein zelf niet voldoende kennis in huis hebben. Weten zij veel of iemand die hbo rechten heeft gedaan wel een vak heeft gevolgd in interviewen, feitenonderzoek, psychologie, of ander voor integriteitsonderzoek wezenlijke kennis en vaardigheden? Zo lopen er in deze branche onderzoekers en opleiders rond waarvan de credentials niet te controleren zijn.

Sommige opleiders en onderzoeksbureaus in deze branche zijn – op vrijwillige basis – bona fide en vereisen van docenten en onderzoekers in elk geval een geloofwaardig en relevant diploma. Maar er werken ook veel ‘trainers’ die zich bijvoorbeeld expert angstcultuur noemen, maar die geen echte objectief erkende kennis of ervaring hebben. BING baseert in een blog zijn beschrjving van angstcultuur op deze expertise, en dat wordt door de werkgever gretig nageëchood. De definitie van angst en de definitie van cultuur in dit blog namelijk totaal af van de erkende en gangbare wetenschap. ‘Angstcultuur’ is een ingeburgerd begrip, en ook auteurs als prof. A. Edmondson (‘De onbevreesde organisatie’) gebruiken het, maar zij geeft geen definitie.

Dat is ook niet zo gek, want wetenschappelijk zou je beter kunnen spreken van een organisatiecultuur die angst tot gevolg heeft. Organisatiecultuur is volgens een veelheid aan wetenschappelijke definities beschreven als het geheel van opvattingen en waarden, dat wordt onderschreven en nageleefd door een merendeel van de leden van een organisatie, en dat de sfeer en de handelwijze van en in de organisatie mede bepaalt. Sfeer wordt als synomiem gezien voor klimaat, en dat heeft te maken met gevoel en emotie (Raat 2007). 

Dit laatste is waarschijnlijk wat het college in deze zaak bedoelt met angstcultuur. Hoe BING – jaren na dato – nog objectief heeft kunnen vaststellen, kennelijk ook nog zonder hoor en wederhoor – dat er sprake was van ongewenst gedrag, is een raadsel. Tenzij er video- of geluidsopnamen waren, en dan nog kan de context niet meer objectief worden vastgesteld, is dat simpelweg onmogelijk. Herinneringen, zeker aan emotioneel gelaten gebeurtenissen, zijn niet objectief en ze versterken het ‘eigen gelijk’. Was er bijvoorbeeld sprake van een emotionele reactie nadat de andere partij iemand al een tijd op de proef stelde? Was de andere partij ook intimiderend of vernederend? Dan heeft die partij de herinnering daaraan allang onderdrukt en weggerationaliseerd. We weten dus niet wat er is gezegd en wat er is gebeurd. Zelfs als meerdere medewerkers soortgelijke signalen afgeven, blijft het niet meer dan dat: signalen. Die kunnen voor de medewerkers heel heftig zijn, zeker als deze elkaar in hun beleving zijn gaan bevestigen en versterken. Maar het zij geen verifieerbare of falsifieerbare feiten. Er moet dan al wel heel veel aan de hand zijn als een werkgever dan besluit dat met de betrokkene zelfs geen gesprek meer hoeft te worden gevoerd. Met het toezeggen van vertrouwelijkheid snijdt het college zich ook in de vingers. Daarvoor is op grond van de AVG soms een voldoende grondslag, maar dan moet er wel heel wat aan de hand zijn. Zodra er maatregelen worden getroffen, gaat het verdedigingsbeginsel zwaarder wegen.

De conclusie is dat signalenonderzoek – waarvan ook geen definitie is, maar dat ik opvat als een onderzoek op verzoek van een werkgever naar aanleiding van geruchten, die geen officieel klachtkarakter hebben – vrijwel nooit kan leiden tot arbeidsrechtelijke maatregelen. Het is hooguit een verkennend onderzoek, waarnaar een meer toegespitst persoonsonderzoek zal moeten volgen, voor zover dat nog mogelijk is. Waarbij de kanttekening dat een signalenonderzoek vaan generiek begint, maar zodra deze zich gaat toespitsen op een persoon (bijvoorbeeld door hierover te rapporteren), er een vergunning nodig is op grond van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (privé-detectives).

Het gevolg van de acties van gemeente Hardenberg: alleen maar verliezers. Want het is wel duidelijk dat door dit voortraject appellante niet meer senang zal zijn als zij terugkeert. Dat geldt ook voor de medewerkers. Misschien was er wel sprake van een intimiderende leider, maar misschien had zij wel terechte kritiek op het functioneren van de medewerkers, die collectief besloten deze kritiek – mogelijk inderdaad ‘weinig tactvol’ geuit te framen als ongewenst gedrag. De kans dat het lukt het vertrouwen daarover te herstellen, lijkt mij vrijwel uitgesloten.